Warum der Staat versagt – Öffentliche Wahlmöglichkeiten für alle

Es gibt zahllose Argumente über die Legitimität und Moralität einer Regierung und ihren angemessenen Handlungsspielraum. Es lohnt sich, sie alle näher zu untersuchen.  Public-Choice-Theorie untersucht eine ganz andere Frage als die, welche Regierung sollen zu tun. Es fragt, was die Regierung eigentlich enthalten?.

Public Choice ist die Untersuchung staatlicher Operationen mit Hilfe der Analyseinstrumente der Ökonomie. Kurz gesagt werden auf dem politischen Markt dieselben Annahmen über menschliche Interessen und Handlungen angewendet wie auf dem Markt für Wirtschaftsgüter.

Die wahre Stärke dieser Theorie liegt in ihrer Fähigkeit, aufzudecken, wie schlecht Regierungen in der Praxis funktionieren. Sie beschäftigt sich nicht mit hochtrabenden Vorstellungen vom Idealstaat oder mit der Frage, was richtig oder falsch staatliches Handeln ist, sondern untersucht die tatsächliche Funktionsweise von Staaten, um zu sehen, ob sie ihre erklärten Ziele effektiv erreichen.

Die Public-Choice-Theorie unter diesem Namen ist in den ökonomischen Denkschulen relativ neu, aber die Anwendung ökonomischer Erkenntnisse auf politische Institutionen ist nicht neu. (Wer der österreichischen Schule der Ökonomie zugeneigt ist, wird zweifellos mit einigen Methoden der Public-Choice-Theorie nicht einverstanden sein, aber ich werde in diesem Artikel nicht tief genug vordringen, um auf diese Unterschiede einzugehen. Kurz gesagt, ich glaube, dass die Unterschiede überwindbar sind, und tatsächlich ist eine Kombination aus fundierten Österreichische Methodik mit dem Public Choice Ansatz ist ein fruchtbarer Ansatz zur politischen Ökonomie.)

Dies ist ein grundlegender Überblick über die Kernerkenntnisse der Public-Choice-Theorie.

Warum Regierung?

Die Notwendigkeit eines Staates wird üblicherweise mit der Behauptung gerechtfertigt, dass es bestimmte „öffentliche Güter“ gebe, die nicht durch die freiwilligen Kräfte des Marktes bereitgestellt werden könnten, die aber dennoch allen Mitgliedern der Gesellschaft zugute kämen.

Die Standardanalyse beschreibt Güter wie z. B. Straßen und verbringt viel Zeit damit, die Anreize auf dem Markt zu analysieren, um zu erklären, warum nicht genügend Straßen bereitgestellt werden. Es wird angenommen, dass jeder von einer Straße profitieren würde und dass sie „nicht ausschließbar“ wäre. Das heißt, wenn sie erst einmal gebaut ist, wäre es zu kostspielig, Mitglieder der Gesellschaft von der Nutzung der Straße abzuhalten, ob sie nun dafür bezahlt haben oder nicht. Aufgrund dieser Nichtausschließbarkeit wären rational und eigennützig handelnde Personen nicht bereit, zu einem freiwilligen Fonds für die Instandhaltung der Straße beizutragen. Jeder Einzelne weiß, dass sein Beitrag im Vergleich zum gesamten Straßenfonds gering ist und dass er außerdem auch ohne seinen Beitrag die Straße nutzen könnte. Angesichts dieser Anreize für alle wird niemand etwas beitragen und die Straße verfällt. Es liegt in niemandes persönlichem Interesse, für die Instandhaltung der Straße zu zahlen, aber es wäre für alle besser, wenn jeder etwas beitrüge.

Man kann Straßen durch eine beliebige Anzahl „öffentlicher Güter“ ersetzen, die Standardanalyse ist jedoch dieselbe. Sie nimmt die Anreize des Marktes genau unter die Lupe, kommt zu dem Schluss, dass diese für die Bereitstellung des betreffenden Gutes ungeeignet sind, und kommt zu dem Schluss, dass das Gut vom Staat bereitgestellt werden muss.

Nehmen wir der Argumentation halber an, dass die Marktanalyse richtig ist. (Es gibt natürlich reichlich Beweise für das Gegenteil: Fast jedes „öffentliche Gut“, das man sich vorstellen kann, wurde irgendwann einmal vom privaten Sektor bereitgestellt oder wird es auch heute noch, auch wenn Theoretiker manchmal nicht verstehen, wie.) Wenn wir die Unfähigkeit des Marktes akzeptieren, das Gut in ausreichendem Maße bereitzustellen, fehlt in der Standardgeschichte immer noch etwas.

Die ganze Zeit wird darauf verwendet, zu analysieren, was in einem Markt rationaler, eigennütziger Individuen passieren würde und was die Anreizstruktur hervorbringen würde. Wenn dies als unzureichend erachtet wird, wird keine Zeit darauf verwendet, zu analysieren, was passiert, wenn die Regierung versucht, das Gut bereitzustellen. (Dies ist das, was Art Carden farbenfroh als Politische Ökonomie der Unterhosenzwerge.) Was passiert, wenn wir bei der Untersuchung der staatlichen Bereitstellung öffentlicher Güter dieselben Annahmen und die gleiche analytische Genauigkeit anwenden wie bei der Untersuchung des Marktes?

Politisches Eigeninteresse

Damit die Regierung die Probleme öffentlicher Güter lösen kann, bräuchte sie selbstlose Politiker. Man müsste sich darauf verlassen können, dass die politischen Akteure, die Steuergelder für die Instandhaltung der Straße verwenden, dieser Pflicht nachkommen, anstatt das Geld beispielsweise für etwas anderes auszugeben oder es einem minderwertigen Auftragnehmer zu geben, der zufällig ihr Freund ist. Aber wenn wir in unserer Analyse konsequent bleiben, müssen wir auch Politiker als rationale, eigennützige Menschen behandeln. Sie haben jeden Anreiz, zu ihrem eigenen Vorteil auf Kosten des Steuerzahlers zu handeln.

Wie lässt sich das Eigeninteresse der politischen Klasse in Schach halten? Die Lehrbuchantwort lautet: Demokratie.

Demokratie als Hemmnis

Stellt die Demokratie sicher, dass die politische Klasse die Interessen der Öffentlichkeit verfolgt und nicht ihre eigenen? Die Antwort ist ein klares „Nein“. Der Grund dafür ist, dass die Wähler auch Eigeninteressen verfolgen.

Es ist allgemein bekannt, dass eine einzelne Stimme bei einer Landtags- oder Bundestagswahl statistisch gesehen bedeutungslos ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass eine Stimme das Ergebnis einer Bundestagswahl ändert, ist geringer als die Wahrscheinlichkeit, zweimal hintereinander im Powerball-Lotto zu gewinnen. Die Wahrscheinlichkeit, auf dem Weg zum Wahllokal in einen Autounfall verwickelt zu werden, ist größer als die Wahrscheinlichkeit, dass eine einzelne Stimme einen Unterschied macht. Mit anderen Worten: Die Möglichkeit, dass eine einzelne Stimme zu messbaren Vorteilen für den Einzelnen führt, ist nahezu gleich Null.

Damit die Demokratie die Eigeninteressen der Politiker unter Kontrolle halten kann, müssen die Wähler verstehen, worüber sie abstimmen und welche Maßnahmen für die Gesellschaft als Ganzes gut sind. Dies würde einen enormen Zeit- und Arbeitsaufwand erfordern. Ein einziger Gesetzesentwurf kann mehrere hundert Seiten juristisches Fachchinesisch umfassen, und die meisten gewählten Amtsträger stimmen in jeder Legislaturperiode über Hunderte von Gesetzesentwürfen ab. Es ist unglaublich kostspielig, einen Bürger ausreichend zu informieren, um zu wissen, welche Maßnahmen gut für die Gesellschaft und welche nur für die Politiker sind. Dabei hat die individuelle Stimme eines Bürgers fast keine Chance, das Ergebnis zu ändern oder einen Nutzen zu bringen. Die rationale Reaktion besteht darin, sich über die Politik nicht zu informieren, da die Kosten der Information viel höher sind als die Chance, von der Information zu profitieren. Ein engagierter, informierter Wähler hat eine Stimme, die durch einen einzigen unwissenden Wähler zunichte gemacht wird.

Das Ergebnis ist das, was Ökonomen als „rationale Ignoranz“ bezeichnen. Wähler sind unwissend über Politik und Positionen, weil es eine Last ohne Belohnung ist, anders zu sein. Aber es gibt einige Leute, für die politisches Wissen von Vorteil ist: die kleine Gruppen, die direkt von diesen Maßnahmen betroffen sind.

Ein Gesetzentwurf, der Acme Co. eine Subvention in Höhe von 100 Millionen Dollar gewährt, ist für dieses Unternehmen sehr viel wert. Es wäre nicht dumm, 99 Millionen Dollar für die Lobbyarbeit für die Verabschiedung auszugeben, da sie immer noch eine Million Dollar gewinnen würden. Die Wähler hingegen haben keinen Anreiz, gegen das Gesetz zu lobbyieren, da es, verteilt auf alle Steuerzahler, nur ein paar Dollar kosten würde, während aktive Opposition – selbst nur ein Brief an ein Kongressmitglied – Stunden Zeit in Anspruch nehmen könnte, die man für etwas verwenden könnte, das mehr wert ist als ein paar Dollar. Aus diesem Grund führt Demokratie zu konzentrierten Vorteilen und verteilten oder diffusen Kosten. Die Logik der Politik besteht darin, konzentrierten Interessen Vorteile zu verschaffen und die Kosten so weit wie möglich zu verteilen – auch in die Zukunft, indem man Kredite aufnimmt oder die Inflation erhöht, um sie zu bezahlen.

Das offensichtliche Ergebnis ist eine Vielzahl von Sonderinteressen, die auf Kosten der breiten Öffentlichkeit Vorteile suchen. Am Ende geht es allen schlechter, aber jede Gruppe hat den Anreiz, weiterhin nach Privilegien zu streben, und sei es nur, um die Kosten auszugleichen, die sie für die Privilegien tragen, die jeder anderen Gruppe gewährt werden. Deshalb Friedrich Bastiat beschrieb den Staat als „diese große Fiktion, nach der jeder versucht, auf Kosten aller anderen zu leben“. An anderer Stelle wurde er als ein Spiel beschrieben, bei dem die Leute in einem Kreis stehen und der Staat von jeder Person einen Penny nimmt und dann am Ende der Runde einem von ihnen fünf Pennys zuspricht (die anderen fünf behält der Staat). Das Spiel wird wiederholt, bis jede Person mindestens einmal der „Gewinner“ von fünf Pennys war. Alle missgönnen den Verlust eines einzigen Pennys pro Runde, erwarten aber sehnsüchtig, in der nächsten Runde der Gewinner zu sein, ohne zu erkennen, dass am Ende des Spiels jede einzelne Person im Kreis weniger hat als zu Beginn.

Die Anreize in einem demokratischen System führen dazu, dass Sonderinteressen auf Kosten der Gesellschaft für Privilegien lobbyieren und diese auch erhalten. Statt das Eigeninteresse der Politiker in Schach zu halten, fördert und belohnt die Demokratie es vielmehr, solange diese Politiker auch jeder erdenklichen Minderheit Vorteile verschaffen und der Mehrheit die Rechnung überlassen.

Aber ignorieren wir das alles …

Nehmen wir einmal an, dass die Wähler rational unwissend sind. Nehmen wir an, dass die Wähler jede Anstrengung unternehmen, um sich zu informieren und die Eigeninteressen der Politiker zu zügeln. Nehmen wir an, dass der „Wille der Wähler“ die Beamten in Schach halten kann.

Aber was ist der „Wille der Wähler“? Diese Frage ist nicht leicht zu beantworten. Lassen Sie uns die Auswahl einer bevorzugten Politik im demokratischen Prozess durchgehen. Die fragliche Politik ist, was mit den Truppen im Irak geschehen soll.

Option A: Truppenstärke beibehalten

Option B: Truppenstärke erhöhen

Option C: Alle Truppen entfernen

Schauen wir uns nun die Präferenzen von drei verschiedenen Wählern an.

Wähler 1: A>B>C – Würde die Beibehaltung der Truppenstärke bevorzugen, würde aber, falls es zu einer Änderung kommt, lieber die Truppenstärke erhöhen und „die Arbeit erledigen“, als abzuziehen.

Wähler 2: B>C>A – Würde lieber die Truppenstärke erhöhen, um „die Arbeit zu erledigen“, aber wenn das nicht klappt, ist ein vollständiger Abzug besser als die Beibehaltung der gleichen Truppenstärke.

Wähler 3: C>A>B – Würde den Abzug aller Truppen bevorzugen, wäre aber ansonsten besser, die gleiche Truppenzahl dort zu belassen, als weitere hinzuzufügen.

Unabhängig davon, ob Sie mit den Präferenzen dieser Wähler übereinstimmen oder nicht, ist klar, dass jeder von ihnen eine rationale Reihenfolge der Präferenzen unter den gegebenen politischen Optionen hat. Sie haben wahrscheinlich schon Menschen getroffen, die jede dieser Ansichten vertreten. Um den „Willen der Wähler“ zu ermitteln, lassen wir diese Optionen zur Abstimmung stellen und sehen, welche Politik die gewählten Amtsträger verfolgen sollten …

Bei einer Abstimmung zwischen Politik A und B würde Politik A gewinnen. Zwei der Wähler bevorzugen A gegenüber B. Wenn wir über Politik B und C abstimmen lassen, würde Politik B gewinnen. Und schließlich würde Politik C gewinnen, wenn wir über Politik A und C abstimmen lassen.

Was ist also der Wille der Wähler? Den Abstimmungen zufolge bevorzugen sie A>B, B>C und C>A. In der Praxis bedeutet dies, dass der „Wille der Wähler“ darin besteht, dieselbe Truppenstärke statt mehr, mehr Truppen statt keine und keine Truppen statt dieselbe Anzahl zu haben. Das wäre so, als würde jemand sagen, dass er zwischen Snickers, Baby Ruth und Heath-Riegeln vor allem Snickers bevorzugt, gefolgt von Baby Ruth, gefolgt von Heath, das er Snickers vorzieht. Dies ist eine nicht-transitive Reihe von Präferenzen und eine der Definitionen einer geistig behinderten Person. Der Wille der Wähler ist eine logische Unmöglichkeit. Dies wird als Wahlzyklus bezeichnet, oder Arrow'scher Unmöglichkeitssatz.

Man kann sehen, wie sich je nach Struktur des Wahlprozesses völlig unterschiedliche Präferenzen herausbilden können. Das bedeutet, dass die Demokratie selbst dann, wenn die Wähler gut informiert wären, keinen klaren „Willen der Wähler“ vorweisen könnte, dem die Politiker Rechenschaft ablegen müssten. Nehmen wir dieses einfache Beispiel dreier klarer politischer Maßnahmen und ersetzen wir es durch eine Reihe von Politikern, die zu Dutzenden verschiedener politischer Maßnahmen Stellung nehmen, und es ist völlig unmöglich, anhand der Wahlergebnisse den „Willen der Wähler“ zu kennen.

Okay, ignorieren wir das alles auch …

Gehen wir einen Schritt weiter. Nehmen wir an, die Wähler seien nicht nur informiert, sondern der „Wille der Wähler“ sei durch eine Art Zauberei klar wie der Tag und durch den demokratischen Prozess leicht zu ermitteln. Wenn wir diese beiden monumentalen Annahmen akzeptieren, wird die Demokratie doch sicherlich dazu dienen, die Interessen der breiten Öffentlichkeit vor denen der Politiker und Sonderinteressen zu schützen … oder? Unglücklicherweise für die Demokratie sind ihre Probleme sogar noch größer als rationale Unwissenheit und die Unmöglichkeit eines klaren „Willens der Wähler“. Der „Willen der Wähler“ kann tatsächlich eine Politik sein, die den Wählern selbst und der breiten Öffentlichkeit schadet. Dies ist, was Brian Caplan „Rationale Irrationalität".

Wählen ist nicht dasselbe wie etwas im Supermarkt kaufen. Wählen heißt, eine Vorliebe auszudrücken, während etwas kaufen heißt, eine Vorliebe zu demonstrieren. Wählen ist, wie das Ausfüllen einer anonymen Umfrage, „kostenlos“. Sie können jede Vorliebe äußern, ohne für das Ergebnis zur Verantwortung gezogen zu werden. Stellen Sie sich vor, ein Lebensmittelladen würde eine Umfrage an die Anwohner in der Nähe schicken und sie bitten, darüber abzustimmen, welche Artikel sie gerne in den Regalen hätten. Es ist nicht schwer zu erkennen, was für eine Katastrophe das für die Kunden des Ladens wäre. Die Leute stimmen vielleicht für bizarre Artikel, nur um lustig zu sein. Die Leute stimmen vielleicht für Artikel, von denen sie denken, dass sie sie kaufen sollten, statt für Artikel, die sie tatsächlich kaufen; oder für Artikel, von denen sie denken, dass ihre Nachbarn sie mögen sollten, statt für Artikel, die ihnen selbst gefallen.

Wenn man Menschen fragt, ob sie es gutheißen, wenn Unternehmen ihre Produktion in Länder auslagern, in denen die Arbeitskräfte billiger sind, sagen die meisten nein. Viele dieser Menschen kaufen jedoch günstigere Produkte aus ausländischer Produktion anstelle teurerer im Inland hergestellter Alternativen. Sie geben an, dass sie in Amerika hergestellte Produkte bevorzugen, zeigen aber durch ihr Handeln, dass sie ausländische Produkte als vorteilhafter für ihr eigenes Wohlergehen erachten. Es ist „freiwillig“, zu sagen, dass man amerikanische Arbeitsplätze in der verarbeitenden Industrie schützen möchte, und es mag sich besser anfühlen, diese Meinung zu äußern, aber angesichts der Kosten, die ein Schutzzoll mit sich bringt, entscheiden sich die Menschen möglicherweise anders.

Beim Wählen kann man sich frei irrationalen Vorurteilen hingeben. Wähler stimmen nicht für politische Maßnahmen, die sie selbst befürworten, sondern für Maßnahmen, bei denen sie sich gut fühlen. Sie wählen den Kandidaten, der verspricht, die Einwanderung zu stoppen, weil sie sich emotional richtig fühlen, stellen aber den Wanderarbeiter ein, um ihr Geschäft zu gestalten, weil ihnen das mehr nützt als die Alternative.

Durch die Stimmabgabe wird der Wähler vom Ergebnis seiner Stimme getrennt und es entsteht ein Anreiz, seine Stimme sorglos und in einer Weise zu verwenden, die seinen eigentlichen Interessen zuwiderläuft. Selbst wenn wir die großzügigsten Annahmen machen, die man sich vorstellen kann – Wähler, die unabhängig von den Kosten umfassend informiert sind und keine Chance haben, von ihrer Information zu profitieren, und ein demokratischer Prozess, der einen einheitlichen „Willen der Wähler“ in einem komplexen Themenspektrum klar zum Ausdruck bringen kann –, bietet die Demokratie immer noch Anreize für Maßnahmen, die der Öffentlichkeit nach ihrer eigenen Definition schaden.

Öffentliche Güter neu betrachtet

Wir begannen unsere Untersuchung der Funktionsweise der Regierung mit der Annahme, dass sie die Lösung für öffentliche Güterprobleme sei. Die Regierung sollte jene Fälle lösen, in denen es nicht im Interesse des Einzelnen liegt, die Kosten für die Lösung eines Problems zu tragen, sondern in denen es allen besser geht, wenn alle die Kosten teilen. Was Public Choice zeigt, ist, dass Demokratie nicht die Lösung öffentlicher Güterprobleme ist, sondern das größte öffentliche Gut von allen. Es liegt nicht im Interesse des Einzelnen, die Kosten dafür zu tragen, informiert zu sein und seine wahren Präferenzen zu vertreten, aber damit das System funktioniert, müsste jeder seine eigenen Interessen dem Gemeinwohl opfern.

Unabhängig von der moralischen Haltung des Staates sind die praktischen Ergebnisse staatlicher Aktivitäten schlechter als das, was der Markt hervorbringt. Selbst in Fällen eines sogenannten „Marktversagens“ kann es für die Regierung besser sein, nichts zu unternehmen, als einzugreifen und die Dinge mit den noch größeren „Regierungsversagen„in den Anreizen des Staates eingebettet. Mit anderen Worten: Ob die Regierung nun ein Übel ist oder nicht, sie kann ein unnötiges sein.

Hoffnung?

Um die schädlichen Auswirkungen der perversen Anreize in der Regierung zu verringern, muss diese auf ihre kleinstmögliche Form reduziert werden. Der Umfang der vom Staat übernommenen Aktivitäten muss so weit wie möglich eingeschränkt werden. Viele Vertreter der Public-Choice-Theorie befürworten Verfassungskontrollen, qualifizierte Mehrheiten und andere Anpassungen der Regierungsabläufe in der Hoffnung, dass dies die Anreize ändert und eine rechenschaftspflichtigere Regierung schafft. Der Fehler dieses Ansatzes besteht darin, dass die für solche Änderungen verantwortlichen Parteien selbst Teil des Regierungsapparats sind und mit denselben Anreizen konfrontiert sind, die sie zu überwinden hoffen.

Wenn man die reine Public-Choice-Theorie bis zum logischen Schluss verfolgt, würde man glauben, dass der Staat auch heute noch allumfassend wäre. Die Anreize sind beispielsweise so ausgerichtet, dass es in jedem Bereich unseres Lebens und in jeder Branche Vorschriften geben sollte und die Sphäre der Freiheit nicht existent sein sollte. Doch das ist nicht der Zustand, in dem wir uns befinden. Warum wurde der Staat angesichts der Anreize im System überhaupt eingeschränkt, so wenig Einschränkungen uns auch erscheinen mögen?

Letztlich sind es die Überzeugungen der Öffentlichkeit, die den Staat letztlich kontrollieren. Wenn die Öffentlichkeit fest davon überzeugt ist, dass Alkohol legal sein sollte, dann sind die Interessen der Schwarzhändler und Baptisten wird nicht ausreichen, um die Prohibition wieder einzuführen. Wir können nicht vernünftigerweise erwarten, dass Anreize überwunden werden oder Menschen gegen ihr eigenes Interesse handeln, aber wir können und sehen, dass sich Anreize ändern, wenn sich die Ansicht der Menschen darüber ändert, was in ihrem eigenen Interesse liegt. Die meisten Menschen würden es nicht für lohnenswert halten, zu versuchen, die Verabschiedung einer Subvention für Landwirte im Mittleren Westen zu verhindern; aber eine große Zahl von Menschen hält es für lohnenswert, zu versuchen, die Verabschiedung eines neuen Prohibitionsgesetzes zu verhindern.

Erst wenn die Überzeugung weit verbreitet ist, dass Agrarsubventionen ebenso absurd sind wie die Alkoholprohibition, werden sich die Anreize so weit ändern, dass ein zurückhaltenderer Staat entsteht.

Weiterführende Literatur

Public Choice, eine Einführung – Eamonn Butler

Jenseits der Politik (Amazon Seite) – Randy T. Simmons

Regierungsversagen (Amazon Seite) – Gordon Tullock, Arthur Seldon und Gordon L. Brady

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*Ich bin Professor Benjamin Powell für die grundlegende Struktur der Argumente in diesem Artikel zu Dank verpflichtet, die er in einem Vortrag für die Stiftung Ökonomische Bildung.

*Matthew Mitchell verdanke ich das Beispiel des Wählerstimmenwechsels.